一、编制背景
（一）“十三五”期间养老服务发展成就。
“十三五”时期，我省养老服务政策体系不断健全，养老服务设施不断完善，养老服务改革试点不断深化，养老机构服务质量不断提升，《省老龄事业发展和养老体系建设“十三五”规划》确定的目标任务基本完成。全省城乡社区居家养老服务设施覆盖率分别达到97%和67%以上，养老床位总数42万张，每千名老年人拥有养老床位35张，养老机构护理型床位占比达到36.3%，居家为基础、社区为依托、机构为示范，医养相结合的养老服务体系不断健全，尊老敬老养老助老社会氛围日益浓厚，老年人的获得感和幸福感不断增强。
（二）“十四五”期间养老服务发展形势。
“十四五”时期，是我省全面建设社会主义现代化强省新征程的开局五年，是谱写湖北高质量发展新篇章的关键五年，也是着眼全省经济社会发展全局，加快养老服务体系建设的重要战略窗口期，既面临严峻挑战，又面临重大机遇。
当前及今后一段时期，我省养老服务体系建设面临诸多挑战。“十四五”时期人口老龄化程度将持续加深。第七次全国人口普查结果，我省60岁以上人口达到总人口的20.42%，进入中度老龄化社会，老年人口基数大且增长速度明显高于人口增长速度，人口老龄化正在加速发展，家庭规模结构正在发生深刻变化。家庭小型化、少子化、空巢化、高龄化日益突出，削弱了家庭养老能力，加剧了人口老龄化程度，加重了老年人关爱服务和失能照护难度。我省养老服务发展还存在短板，养老机构护理型床位占比偏低，社区养老发展相对滞后，农村养老服务发展明显滞后于城市，老年人消费能力不足，养老服务市场活力尚未充分激发，发展不平衡不充分、供给结构不均衡、服务质量不高等问题依然存在，与人民群众对高质量养老服务的期待有较大差距。
挑战虽然严峻，但也存在发展机遇。加快构建养老服务体系，是缓解养老社会恐慌、赢取民心民意、巩固党执政基础的政治任务；是推动就业、促进养老消费增长和构建经济新格局的重要手段。我省在积极应对人口老龄化、加快建设养老服务体系过程中具备以下有利条件。
一是党委政府高度重视。以习近平同志为核心的党中央总揽全局，将积极应对人口老龄化上升为国家战略。党的十九届四中、五中、六中全会要求积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。省委、省政府出台了《关于推动新时代全省民政事业高质量发展的意见》，将养老服务纳入重点内容安排部署。
二是人口老龄化发展处于窗口期。我省尚有10-15年左右时间到达深度老龄化状态，未来10年70岁以上中高龄老年人占比仍在50%警戒线以下，计划生育一代家庭老年人养老服务需求大规模爆发尚需10年之后。
三是养老服务多重属性带来内生发展动力。养老服务具有基础公共服务属性，是民生保障重要组成部分，关系群众福祉，具有鲜明的政治属性，同时也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。人口老龄化发展有利于促进老年产品和服务消费，壮大银发经济，形成经济发展新动能。
四是我省经济基础不断增强。全省经济发展基础较好，在全国处于中上水平，且经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，内需不断释放，发展韧性增强，养老消费支出能力得到持续提升，为我省养老服务体系发展奠定了坚实的物质基础。
制定实施《湖北省养老服务体系建设“十四五”规划》是贯彻落实党中央、国务院关于积极应对人口老龄化决策部署和省委、省政府工作要求的重要举措，对于保障和改善民生，推动湖北经济社会高质量发展，满足人民日益增长的美好生活需要具有重要战略意义。
二、总体要求
（一）指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入贯彻党的十九大和党的十九届历次全会精神，围绕省委、省政府的工作要求，把握新发展阶段，全面、准确贯彻新发展理念，服务和融入新发展格局，积极贯彻落实应对人口老龄化国家战略，抓住重要窗口机遇期，以深化养老服务供给侧改革为主线，坚持需求导向、目标导向和效果导向，坚持应对人口老龄化与促进经济社会发展相结合，着力构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，以高质量的养老服务体系助力社会主义现代化强省目标实现。
（二）基本原则。
党政主导，共建共享。坚持党对养老服务工作的全面领导，充分发挥政府在政策引导、制度建设、市场培育和监督管理等方面的主导作用，优化营商环境，为社会力量参与养老服务体系建设提供更多更好支持，形成推动养老服务体系建设的强大合力，确保全体老年人依法享有从国家和社会获得物质帮助的权利、享受社会服务的权利、参与社会发展和共享发展成果的权利。
保障基本，突出普惠。健全基本养老服务体系，在完善兜底性养老服务制度，重点保障特殊困难老年人养老服务需求的基础上，积极发展普惠养老服务，保障和改善老年人民生，逐步增进老年人福祉，促进社会公平正义，增强广大群众对养老服务的稳定预期。
深化改革，提质增效。坚持需求导向和社会化、产业化发展方向，以改革为动力，以创新为引领，着力破解养老服务发展障碍，打通“堵点”“痛点”和“难点”。支持各地因地制宜、突出重点、试点先行，优化养老服务供给结构，改革养老服务管理体制机制，创新养老服务发展模式，激发养老服务市场活力，提升养老服务质量和效益。
统筹城乡，协调发展。坚持目标导向和问题导向相统一，统筹做好老年人经济保障、服务保障和人文关怀等制度安排，重点做实社区居家养老、农村养老和失能失智、高龄独居、计划生育特殊家庭老年人照护等工作，促进养老服务资源合理优化配置，推动养老事业和产业协同发展。
（三）发展目标。
到2025年，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系持续完善，高龄、失能老年人长期照护服务体系建立健全，信用为核心、质量为保障、放权与监管并重的服务管理体系不断强化，老年宜居的社会环境初步建立，养老服务供给结构不断优化、社会有效投资明显扩大、养老服务质量持续改善、养老服务消费潜力充分释放，在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求，老年人及其子女获得感、幸福感、安全感显著提高。
三、主要任务
（一）构建基本养老服务制度体系。
1.健全基本养老服务机制。各地制定并发布基本养老服务清单，将清单内容纳入基本公共服务和基本社会服务范畴，明确基本养老服务项目、供给对象、供给方式、服务标准和支出责任主体，重点保障经济困难的孤寡、失能、失智、高龄、计划生育特殊家庭等老年人的养老服务需求。
2.夯实特困人员供养制度。全面落实特困人员救助供养制度，优化特困老年人救助供养服务，提高特困人员供养服务机构兜底保障能力和服务质量，逐步提高生活不能自理特困人员集中供养率，实现应保尽保、应养尽养。逐步将城乡低保老年人、计划生育特殊家庭老年人、优抚对象困难老年人等纳入基本养老服务重点保障对象，满足失能人员集中供养需求。
3.建立普惠养老服务制度。实施城企联动普惠养老专项行动，合理确定城乡普惠性养老服务项目和价格，努力增加普惠型养老床位供给，为广大中低收入家庭老年人特别是失能半失能老年人提供价格适中、方便可及、质量可靠的基本养老服务。支持国有经济加大对养老服务的投入，积极培育发展以普惠型养老服务等为主责主业的公共服务功能国有企业。
4.完善政府购买养老服务制度。各地按照基本养老公共服务清单，编制完善本级政府购买服务指导性目录，统筹现行特困人员供养、困难老年人养老服务补贴等政策，重点建立政府为困难老年人购买居家养老服务制度，安排与老年人生活照料、康复护理等密切相关的项目。
5.探索建立长期照护保障制度。完善老年人能力综合评估制度。健全老年人社会福利制度，整合完善高龄津贴、护理补贴等，集中补贴经济困难的高龄、失能老年人长期照护费用。将家庭照护者纳入职业技能提升行动免费培训范围。探索对需要长期照护的失能失智老年人家庭提供免费或低偿的喘息服务。支持为居家老年人提供上门医疗卫生服务，探索建立失能失智老年人长期照护服务制度，重点做好特殊困难失能失智老年人长期照护服务。按照国家统一部署，推进长期护理保险制度试点。
（二）提升居家社区养老供给能力。
1.完善居家养老政策支持。落实子女带薪陪护护理时间制度，鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，履行赡养义务、承担照料责任。
2.合理布局养老服务设施。构建区县、街道（乡镇）、城乡社区养老服务网络，加快建设分布式、多功能、专业化的社区养老服务设施。在县区级成立养老服务指导中心，在街道层面建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的社区养老服务机构，在社区层面建立嵌入式养老服务设施，为老年人提供生活照料、助餐助行、康复护理、精神慰藉等服务。推动居家、社区和机构养老融合发展，支持连锁化大型养老服务机构运营社区养老服务设施。依法简化社区居家养老服务机构开办申报程序，支持开展区域连锁化、专业化服务。放宽经营场所登记条件，养老服务机构在住所外设立经营场所，与住所属同一县（市、区）登记管辖的，经营场所可以申请备案。非营利性养老机构可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具法人资格的服务网点。
3.全面建立居家社区探访制度。以空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人为重点，推进社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源“五社联动”，大力发展志愿养老服务，探索“积分养老”、“时间银行”等模式，深化社区互助式养老。
4.实施居家适老化改造工程。将特殊困难老年人家庭居家适老化改造中符合条件的服务事项列入政府购买服务指导性目录。开展全国示范性老年友好型社区创建工作。将无障碍环境建设和老旧小区加装电梯等适老化改造纳入城市更新、城镇老旧小区改造、农村危房改造、农村人居环境整治提升统筹推进。
5.实施“互联网+养老”行动。推进智慧养老信息平台建设，汇聚线上线下养老服务、医疗健康、家政护理、紧急救护等多种资源，精准对接需求与供给，为老年人提供“点菜式”就近便捷养老服务。探索设立“家庭养老床位”，健全建设、运营、管理政策与制度，提升居家社区养老品质。
（三）促进机构养老服务提质增效。
1.强化公办养老机构兜底作用。进一步明确公办养老机构“兜底线、保基本”职能定位，切实满足特困人员集中供养需求，重点为经济困难的失能失智、高龄、计划生育特殊家庭老年人提供托养服务。规范公办养老机构入住综合评估和轮候制度。
2.深化公办养老机构改革。优化养老机构供给结构，增加护理型床位供给，提高床位利用率。鼓励有条件的公办养老机构通过承包经营、委托运营、联合经营等方式，引入企业或社会服务机构参与运营管理。完善公建民营机制，打破以价格为主的筛选标准，综合从业信誉、服务水平、可持续性等质量指标，引进养老运营机构早期介入、全程参与项目工程建设。探索将具备条件的公办养老机构改制为国有养老服务企业。引导社会力量重点面向中低收入群体、适度面向中高收入群体，大力发展普惠型、护理型养老床位，服务老年人多层次、个性化需求。
3.全面放开养老服务市场。实行养老机构备案管理，推进开养老院“一事联办”，大力发展民办养老机构，确保养老服务土地、税费、金融等各项优惠扶持政策全面、及时惠及市场主体。完善养老机构建设、运营补贴制度，补贴重点向护理型床位倾斜，探索试行营利性、非营利性养老机构普惠护理型床位同等享受建设和运营等补贴，各类补贴资金作为综合收入的一部分，用于运营和融资等成本支出，提高对护理型、连锁型民办养老机构的扶持力度。支持养老机构规模化、连锁化、品牌化发展，支持养老机构开展居家社区养老服务，发展养老服务联合体，支持根据老年人健康状况在居家、社区、机构接续养老。对于500张床位以上、规模较大养老项目，按照一次规划、分期供地原则，依法依规合理开发利用。
4.加强养老服务机构应急救援。依托公办养老机构等单位，建立省级和市级养老应急救援中心，提高应对突发重大公共卫生、自然灾害等事件的能力和水平。支持市级养老设施增设公共卫生应急能力模块和配置应急救援设备包，提升养老设施硬件条件、疫情防控和应急救援能力。
（四）加快农村养老服务体系建设。
1.巩固家庭养老基础地位。各地根据农村老年人口分布特征，合理配置养老服务资源。发挥党建引领作用，依托村（居）委会等基层党建力量提供家庭养老指导服务。弘扬敬老孝老美德。发展老年人协会等组织，支持公益慈善组织和志愿者帮助家庭成员提高照护能力。
2.加强农村养老设施建设。实施特困人员供养服务机构改造提升三年行动计划，推进特困供养服务机构体制机制改革创新，实行农村中心福利院县级直管。盘活特困人员供养服务机构闲置资源，推进有条件的特困供养服务机构增加日托、上门服务等功能，为周边分散供养特困人员、留守老人和其他困难老人提供基本照护服务，鼓励支持社会力量参与运营管理，开办面向周边社会老人的养老机构。对于农村福利院原地改造升级项目，不需要调整规划用途，不额外占用建设指标。支持农村集体建设用地用于发展养老服务，提升农村养老服务设施水平。
3.深化农村互助养老服务发展。因地制宜发展政府扶得起、村里办得起、农民用得上、服务可持续的农村老年人互助照料活动中心、农村幸福院等互助养老设施，强化运营管理。全面建立农村留守老年人关爱服务工作机制和定期巡访等基本制度，构建关爱服务体系。
（五）深入推进医养康养服务发展。
1.推进机构医养康养结合。鼓励养老机构、医疗卫生机构、康复辅助器具服务机构以多种形式开展合作，提供多样化、多层次、个性化医养康养结合服务。鼓励养老机构与医疗卫生机构开展协议合作，养老机构所在地人民政府确定当地一家或多家医疗机构为医养结合服务支持机构，开通双向转介绿色通道。所有养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，所有医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道。简化医养结合机构备案和审批手续，支持养老机构配备诊所、医务室、护理站，支持通过转型、改扩建或新建等形式，积极发展老年医院、康复医院、护理院、安宁疗护中心等医疗机构和医养结合机构。推动医疗资源丰富的地区将部分一级、二级医疗机构逐步转型为护理、康复医疗机构。将符合条件的医养结合机构中的医疗机构按规定纳入城乡居民基本医疗保险定点范围，正式运营3个月后即可提出定点申请。探索发展失智老年人专业照护服务。每个市州建设1所失智老人养护院或开辟失智老人养护专区。
2.完善社区医养康养结合。推进健康养老向农村、社区、家庭延伸，推进家庭医生签约服务优先覆盖老年人。推动社区养老服务机构与社区医疗卫生服务机构同址或邻近设置，加强合作对接，有效实现医养结合进社区、服务连接便捷化。鼓励医疗卫生机构为居家失能老年人提供家庭病床、巡诊等上门医疗服务。根据国家要求，积极探索将符合条件的家庭病床等纳入基本医疗保险定点范围。
3.发展老年康复辅具服务。推进养老服务与康复辅助器具配置服务衔接融合，在有条件的社区、养老机构设立康复辅助器具租赁服务点和展示间，建立一批康复辅助器具体验点和配置服务点，构建集功能障碍人群需求、评估、适配、辅具供应、训练、使用、反馈等全流程式康复辅具服务体系，提高老年人康复服务水平。
（六）建立健全养老服务综合监管。
1.完善综合监管机制。贯彻实施新修订的《养老机构管理办法》。推广养老服务领域政务公开和机构信息公开。依据养老产业统计分类，推进重要指标年度统计。建立以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制；加强质量安全、从业人员、涉及资金和运营秩序等监管；完善退出机制，建立机构关停等特殊情况应急处置机制。落实政府在制度建设、行业规划、行政执法等方面的监管责任，创新监管方式，加强部门协同监管，实行监管清单式管理，明确监管事项、监管依据、监管措施、监管流程，监管结果及时向社会公布。养老机构对依法登记、备案承诺、履约服务、质量安全、应急管理、消防安全等承担主体责任。逐步加强对社区居家养老服务机构的监管。充分发挥标准规范引领、行业自律、社会监督作用，加快形成高效规范、公平竞争的养老服务统一市场。加强养老服务消费市场监管，加大联合执法力度，畅通消费者反馈渠道，严厉查处侵害老年人人身财产权益的行为，切实保障老年人合法权益。
2.加强老年人权益保障。广泛开展老年人识骗防骗宣传教育活动，提升老年人抵御欺诈的意识和能力。对养老机构为弥补设施建设资金不足，通过销售预付费性质“会员卡”等形式进行营销的，按照包容审慎监管原则，明确限制性条件，可采取商业银行第三方存管等方式确保资金管理使用安全。鼓励群众提供养老服务领域非法集资线索，加大对养老服务领域非法集资风险排查、预防宣传、稳妥处置、依法打击等工作力度。规范养老机构服务行为，做好服务纠纷处理工作。
3.完善养老服务标准体系。推动标准贯彻实施，开展养老机构国家标准等级评定。全省县级特困供养服务机构全部达到国家三级及以上养老机构标准，所有养老机构全部达到国家一级以上养老机构标准，三级及以上养老机构占比30%以上。
4.实施养老机构消防安全达标。开展无证无照经营养老机构排查整治，大力推动安全质量隐患整治工作。开展民办养老机构消防安全达标提升工程。对于农村福利院及利用学校、厂房、商业场所等举办的符合消防安全要求的养老机构，因未办理不动产登记、土地规划等手续未能办理消防审验的，由所在地民政部门提请人民政府组织相关部门按照“一事一议”的方式集中处置；对于利用既有建筑开展的养老项目，在无法完整获得旧房历史资料情况下，可利用房屋建筑结构安全性鉴定报告代替原始资料。
（七）加强养老服务人才队伍建设。
1.推进养老服务人才培养。支持各类院校结合行业发展动态优化专业设置，设立老年医学、老年护理、老年社会工作、老年服务与管理等养老服务相关专业。深化院校与养老服务机构校企合作，培育产教融合型企业，支持实训基地建设，推行养老“职业培训包”和“工学一体化”培训模式。支持符合条件的养老机构举办养老服务类职业院校或职业技能培训机构。建立健全养老护理员职业技能等级认定制度，开展职业能力提升专项行动，加强养老服务从业人员岗前培训、岗位技能提升培训、转岗转业培训和创业培训，大力推进“互联网+养老职业技能培训”。鼓励支持农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务，按规定落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、创业担保贷款等政策。
2.提升养老服务岗位吸引力。探索建立对养老护理员的入职补贴、岗位津贴和职业培训制度，建立养老服务褒扬机制，逐步提高养老护理员的工资薪酬待遇和社会认同度。完善养老护理员积分落户政策。
3.发展特色养老服务。支持公益慈善类社会组织参与，鼓励机构开发志愿服务项目。加快培养老年服务社会工作者，加强养老服务机构社会工作岗位开发与设置。将养老服务纳入政府购买服务指导性目录，支持社会工作服务机构开展特色养老服务。力争到2025年，实现每千名老年人、每百张养老机构床位配备社会工作者不少于1名。
（八）推进“养老+”产业融合发展。
1.培育养老服务融合发展新业态。实施“养老服务+行业”行动，支持养老服务与文化、旅游、餐饮、体育、家政、教育、养生、健康、金融、地产等行业融合发展，创新和丰富养老服务产业新模式与新业态，拓展旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等新型消费领域。鼓励武汉城市圈共建养老机构及服务设施，探索异地养老服务机制。支持各类机构参与老年教育，鼓励社区养老机构、社区教育机构、社区文化活动机构等积极开展老年教育活动，推动各类学院为社区养老机构等提供支持服务，共享课程和教学资源，推动举办“老年开放大学”、“网上老年大学”，扩大老年大学覆盖人群。
2.发展适老产业。研发适老化智能产品，支持优质养老服务机构平台化发展，创新“子女网上下单、老人体验服务”等消费模式，引导帮助老年人融入信息化社会，更好地带动养老服务消费。逐步完善养老服务和相关用品标准体系，探索建立老年用品认证制度，繁荣老年用品市场，创新优质老年用品供给。实施科技助老示范工程，支持新兴材料、人工智能、虚拟现实等新技术在养老服务领域的深度集成应用与推广。开展智能技术应用教育和培训，解决老年人运用智能技术困难，便利老年人办事服务，改善服务体验。推进武汉市开展国家人工智能条件下养老社会实验试点城市建设。
四、保障措施
（一）加强组织领导。各级党委、政府加强养老服务工作的组织领导，强化各级政府落实规划的主体责任，将本规划主要任务指标纳入当地经济社会发展规划，纳入政府工作议事日程，定期向同级人民代表大会常务委员会报告养老服务能力提升成效。建立健全养老服务联席会议等工作机制，形成党委统一领导、部门密切联动的工作格局，提升基层养老服务工作能力。
（二）强化用地保障。各地按照老年人口密度、需求变化等因素，结合现有养老服务设施分布，编制养老服务设施专项规划或空间布局规划，各类养老服务设施的规划布点等内容应与国土空间总体规划和详细规划充分衔接，养老服务设施总量不足或规划滞后的，应对相关规划及时予以修改完善。规划确定的养老服务设施用地，应根据养老需求列入年度供应计划，并面向社会公布，做到应保尽保。具备条件的地区应明确拟供应养老服务设施用地的宗地位置、面积、用途等。鼓励非营利性养老服务机构以租赁、出让等有偿使用方式取得国家建设用地使用权，支持政府以作价出资或入股方式提供土地，与社会资本共同投资建设养老服务设施。整合利用存量低效用地和商业服务用地等各类社会闲置资源用于养老服务。按照“应改尽改、能转则转”的原则，将转型发展养老服务作为党政机关和国有企事业单位所属培训疗养机构改革的主要方向，转养老服务项目2022年底前要基本投入运营。加大政策支持和协调推进力度，建立健全“一事一议”机制，定期集中处置解决存量房屋和设施资产划转、改变土地用途、房屋报建、规划衔接等手续办理问题，以及邻避民扰等困难问题。
（三）加大资金投入。各地要将发展养老事业所需资金列入年度财政预算，建立完善稳定的经费保障机制。发挥省级养老服务业引导基金的撬动放大作用，充分利用政府债券、财政专项资金等支持服务业发展的各类资金，带动社会资本投入，支持发展面向大众的社会化养老服务产业。全省各级用于社会福利事业的彩票公益金，到2022年要将不低于55%的资金用于支持发展养老服务。创新信贷支持方式，在依法合规、风险可控、商业可持续前提下，推进应收账款质押贷款，探索收费权质押贷款，落实好信贷人员尽职免责政策。探索允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资，融资担保机构为符合担保条件的养老机构提供担保服务。鼓励金融机构合理确定贷款期限，灵活提供循环贷款、年审制贷款、分期还本付息等多种贷款产品和服务。扩大实施养老产业专项企业债券和养老项目收益债券，支持合理灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式，鼓励发行可续期债券。引导保险等金融机构探索开发有针对性的金融产品，向养老行业提供增信支持。支持保险机构开发相关责任险及养老机构运营相关保险。
（四）完善检查评估。各地要根据本规划，结合本地实际，制定本行政区域内的养老服务体系建设规划，细化相关指标，确保责任到位、工作到位、投入到位、取得实效。鼓励各地积极探索，勇于创新，创造性地实施规划。建立规划实施评估机制，加强规划实施情况年度监测分析、中期评估、督促检查，鼓励开展第三方评估，科学精准评估规划落地情况，并适时向社会公布评估结果。发挥社会群众、服务对象的监督作用，推动各类养老服务机构完善管理规范，提高服务质量。
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