迟到的法律保证社保基金将成“压舱石” 养老金年内入市几成定局

经过长达3年半的立法程序，《全国社会保障基金条例（草案）》（下称“草案”）再度提上了国务院的案头。待全国人大审议通过之后，全国社保基金理事会管理的1.5万亿元资产将真正实现有法可依。

2月3日，国务院常务会议通过了草案。草案对全国社保基金的筹资、管理以及使用都做了明确的规定，进一步规范了基金的运行从而保障基金的安全。

国务院总理李克强在会上说，全国社保基金现在稳定运行，将来就是“压舱石”，保证公众对未来有一个良好的预期。他还强调：“条例出来，基金该干什么干什么，越雷池一步都不行！”

清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥在接受《第一财经日报》采访时表示，这一草案不仅提高了全国社保基金的立法层次，规范全国社保基金的运营，而且还将为下一步基本养老金以及职业年金等其他社会保险基金的市场化运营创造条件。

人社部已多次表示，基本养老金市场化运营将在今年内启动。但本报记者从知情人士处获悉，养老金入市的前景并没有之前市场预计的那么乐观。很多地方考虑到未来人口老龄化带来的养老金支付压力，对养老金入市持审慎态度。

迟到的法律

为了应对老龄化带来的养老金支付缺口，国务院于2000年8月决定建立“全国社会保障基金”，并设立“全国社会保障基金理事会”。全国社保基金从财政拨款200亿元起步，到2014年末全国社保基金理事会管理的资产总额已达15356亿元。

全国社保基金属于“国家战略储备钱”，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益等资金构成，与由用人单位、个人缴费构成的社会保险基金是不同的。虽然不是老百姓自己交的钱，但仍堪称民生领域的“定心丸”。

随着基金规模的扩大，投资风险也在逐步增加。2010年《社会保险法》实施之后，全国社保基金立法提上了政府的议事日程。

2012年8月，全国社保基金理事会、财政部、人社部在认真总结实践经验的基础上，根据《社会保险法》的有关规定，起草了《全国社会保障基金条例（草案送审稿）》，报请国务院审议。在过去的3年半间，国务院法制办征求了27个中央单位以及31个省级人民政府的意见，还于2014年11月向社会公开征求意见。

此次递交国务院常务会议的草案是在征求意见稿的基础上修订的。草案规定，全国社保基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益等资金构成，用于补充和调剂人口老龄化高峰时期养老保险等社保支出，并明确了基金投资运营和监督、风险管理等制度，强化了审计、公开等监管措施。

杨燕绥表示，草案在立法层次、立法内容、全国社保基金理事会定位、带动全国社保基金以及其他社会保险基金规范运营上做了明确的规定。

立法层次过低一直是社保基金管理上的一大缺憾。从2001年以来，全国社保基金管理依据只是《全国社会保障基金投资管理暂行办法》这一财政部、人社部联合颁布的部门规章。

杨燕绥说，《社会保险法》里“专门有一条称要建立全国社会保障基金”，草案出台之后就表明全国社保基金的管理与《社会保险法》实现了对接。

从此前公布的征求意见稿来看，条例的内容主要包括明确全国社保基金的性质、用途和来源，基金的管理运营，对基金的监督和法律责任等。

杨燕绥表示，与过去的基金管理办法只是着眼于基金运行不同，此次草案规定了全国社保基金从筹资、运行再到支出一整套完整的工作计划，尤其是第一次明确提出了支出的条件，这对于未来应对养老金的缺口大有好处。

草案称，全国社保基金是国家社会保障储备基金，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。国务院财政部门、国务院社会保险行政部门根据经济社会发展状况、社会保障基金储备和支出需要，拟订全国社会保障基金的筹集和支取方案，报国务院批准后施行。

杨燕绥还表示，草案也对全国社保基金理事会自身的改革提出了要求。现在的社保基金理事会既是管理机构又是投资机构，其内部设有专门的投资部门。但草案并没有赋予全国社保基金理事会直接投资的职能。她认为，条例出台之后全国社保基金理事会的投资机构应该独立。

养老金年内入市几成定局

草案称，全国社保基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成。

全国社保基金理事会管理的资产除了全国社保基金之外，还有9个省委托的个人账户资金以及广东省委托运营的基本养老保险滚存结余的资金。

全国社保基金理事会2014年年报显示，2014年末，基金资产总额15356.39亿元。基金权益总额为14573.29亿元，其中包括：全国社保基金权益12407.97亿元，个人账户基金权益1109.74亿元，广东委托资金权益1055.58亿元。

杨燕绥表示，虽然草案所指的是全国社保基金，但它是对全国社保基金理事会整个投资行为的规范，也必将对个人账户资金、基金养老保险滚存资金一并做出规范。尤其是下一步养老金入市之后，全国社保基金理事会的资产很大一部分是养老保险基金的资金。

去年8月颁布并实施的《基本养老保险基金投资管理办法》已将全国社保基金理事会作为受托人。人社部新闻发言人李忠在上个月表示，目前相关部门正在研究制定基本养老金投资办法的配套政策措施，这些配套政策出台后，各省区市就可以陆续启动委托投资程序，将地方养老保险基金委托全国社保基金理事会进行投资，进展快的年内就可以启动。

李忠说，人社部积极与有关省份联系，了解委托意愿、委托计划、时间安排等情况，做好与地方的对接工作，确保今年启动投资运营的目标如期实现。

最近几年，广东、山东等省份已经试点入市。广东省委托资金1000亿元，累计投资收益173.36亿元。2015年，山东省委托全国社保基金理事会管理基本养老保险基金结余资金1000亿元。

除了广东、山东等前期已经试点入市的省份，江苏、浙江、北京等累计结余超千亿元的七省市也将成为养老金入市的大热门。

本报记者在地方调查时也了解到，地方政府对于将基本养老金滚存结余上交投资运营持审慎的态度，主要是考虑人口老龄化的支付压力。养老保险基金主要是地市级统筹为主，地方政府承担养老金收支平衡的责任，如果一旦养老金出现缺口需要资金时，还要向全国社保基金理事会申请，而且还不一定能及时回款，用起钱来没有那么方便。

（来源：第一财经日报 郭晋晖）