三、指导思想和基本原则

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会和中央城市工作会议精神，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚守人口、土地、生态、安全四条底线，积极服务供给侧结构性改革，以提高资源配置的质量和效益为中心，大力推进低效建设用地转型增效，实现土地利用方式改革创新，为2020年形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市提供有力的用地保障。

（二）基本原则

1.坚持底线思维。严格控制人口规模，到2020年，常住人口控制在2500万人以内。突出“生态优先”，落实规划建设用地“负增长”，划定永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市开发边界（后简称“新三线”），加强郊野公园、水环境综合整治等重点领域的生态建设和修复，强化农地复合利用，完善田、林、水协调建设政策，锚固城市生态基底，优化土地利用空间结构。

2.聚焦结构优化。突出广域、立体、复合、有机的土地利用新理念，按照扩大生态用地、优化生活用地、控制生产用地的要求，优化“三生”用地结构，保障生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间水绿交融目标实现。新增建设用地着力保障基础设施用地和民生、公益类项目用地，重点加强优化存量建设用地的布局、结构和功能，确保“十三五”期间土地供应流量不减少。

3.注重功能提升。以提高城市功能、活力和品质为目标，积极探索渐进式、可持续的城市有机更新，主要以存量用地的更新利用来满足城市未来发展的空间需求，倒逼土地利用方式由外延粗放式扩张向内涵增长效益提升转变。强化土地利用综合功能和绩效，将土地的经济、社会、环境等功能指标和要求纳入全生命周期管理。

4.强化实施机制。把握存量规划特征，充分注重各方利益主体诉求，综合考虑利益平衡和引导，围绕规划落地实施，创新土地收储、土地出让等各个环节的利益平衡政策机制，强化市场决定性作用和政策调控保障作用。在具体政策设计上，强调土地利用绩效提升和利益共享，建立起兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

四、主要目标和指标

“十三五”期间，土地资源利用和保护的总体目标是：主动适应经济发展新常态，坚持实施“五量调控”土地利用基本策略，更加注重生态环境保护、更加注重资源节约集约、更加注重利益统筹平衡，科学合理配置生产、生活、生态用地，构建空间资源配置合理、利用效能综合全面、运行机制有序高效的土地管理“三位一体”新格局。具体目标包括：

（一）土地利用结构布局不断优化

到“十三五”期末，全市建设用地总规模不突破3185平方公里，其中工业用地比重降低到17%左右，优化住房供应结构，增加中小套型商品住房供应，建立完善购租并举的住房体系；耕地保有量不低于282万亩，永久基本农田不低于249万亩。

（二）土地节约集约利用水平持续提高

推进低效建设用地减量化，倒逼城市发展转型，“十三五”期间，实现低效建设用地减量50平方公里，其中工业用地40平方公里；不断完善节约集约用地制度建设，促进土地利用绩效水平不断提高，单位GDP建设用地使用面积比“十二五”期末下降20%。

（三）生态环境建设不断加强

坚持绿色发展，突出底线约束。到“十三五”期末，生态用地面积达到3500平方公里，占全市陆域面积不低于50%，全市森林覆盖率不低于18%，维持自然湿地面积不减少，耕地质量稳中有升；推进水环境综合治理，河湖水面率不低于10.1%；全市年平均地面沉降量持续控制在6毫米以下。